Reforma tributária: até fim da transição, novo sistema pode ficar mais complicado do que o atual

Você acha que a Reforma em tramitação aqui no Senado, ela de fato vai alcançar o objetivo de simplificar o Sistema Tributário  brasileiro?

Não tão cedo. Infelizmente, a simplificação deve demorar para chegar. Nós esperamos que ela aconteça ao final da transição, que está prevista para se encerrar em 2033. Então, até lá, nós vamos ter que conviver com dois sistemas tributários, o atual, bastante conhecido, muito debatido. Mas o fato é que ainda teremos um novo sistema a ser aprendido, a ser entendido, inclusive pelos tribunais, que vão ter muita discussão, com certeza, para poder reparar aquelas lacunas que, eventualmente, tenham ficado na PEC.

O que você considera hoje o maior problema do Sistema Tributário brasileiro?

Hoje o maior desafio são as múltiplas legislações. Então, imagina que nós temos hoje 5.568 municípios, mais o Distrito Federal, todos eles legislando sobre um tributo, que é o ISS (Imposto Sobre Serviços), que é o imposto de consumo e está previsto na PEC 45. Ou seja, na Reforma Tributária ele é transformado, é parte da Reforma, ele muda para o IBS (Imposto Sobre Bens e Serviços), mas o Imposto Sobre Bens e Serviços é compartilhado com os estados, que são mais 27 unidades federativas. Ou seja, nós temos as 5.568 legislações, mais as 27 legislações diferentes, uma para cada estado, isso para o ICMS. 

Isso, logicamente, torna o sistema muito complexo, difícil de acompanhar atualizações e, principalmente, gera muito debate, não só no Poder Judiciário, mas até mesmo na esfera administrativa. Ou seja, ele onera o contribuinte, seja ele o município ou o estado e ainda onera o Poder Judiciário.

Agora, você está falando de 5.568 legislações de ISS, mais 27 de ICMS, mas isso tudo vai ficar reduzido a uma só. O problema que você vê é a simultaneidade desses dois processos?

A simultaneidade é um dos desafios, com certeza. Nós ainda temos não só o IBS, nós teremos também, com a Reforma Tributária, a CBS. Hoje, PIS e COFINS têm muitos debates sobre o que se gera de crédito do PIS e da COFINS e o que não gera. Então, essa discussão toda faz com que as empresas vivam um cenário de muita insegurança jurídica. Isso é algo que se pretende corrigir com a Reforma Tributária, na migração do PIS e da COFINS para a CBS, a Contribuição sobre Bens e Serviços, e é o IBS com a CBS que resultam no IVA, no Imposto Sobre Valor Agregado. 

Obviamente, o momento de transição, esse momento de 10 anos que nós temos de espera, seguramente vai tornar um cenário onde nós temos não os tributos de hoje apenas, mas os tributos novos incrementados, em fluxos de transição diferentes ano após ano, que vai exigir das empresas uma análise de precificação, de planejamento tributário, ou seja, muitos aspectos que fazem com que essas empresas tenham o seu ônus majorado durante esse período e não reduzido. Ou seja, a simplificação não chega agora, pelo contrário, ela talvez até se torne mais complexa. 

Por outro lado, quando a gente pensa lá em 2033, nós teremos outras complexidades. Então, nós poderemos ter uma alíquota para cada município, porque a tributação não será mais na origem, será no destino. Nós teremos ainda, muito provavelmente, o imposto seletivo, que é o imposto cumulativo, é o imposto por dentro, que está previsto na PEC 45 também para a substituição do IPI.

Mas falando nessa questão do imposto seletivo,  já tem algumas exceções e parece que alguns setores querem ampliar essas exceções. A Confederação Nacional da Agricultura conseguiu, por exemplo, que esse imposto não seja cobrado sobre os insumos da agricultura. Agora, a indústria também quer que ele não seja cobrado sobre os insumos da indústria. Como é que fica essa questão na negociação? Esse imposto pode acabar?

Pode. A nossa expectativa técnica é que ele acabe, de fato. Ele é um imposto bastante perigoso, ele é um imposto do Poder Executivo, ele não respeita anterioridade, ele não precisa dos 90 dias para poder ser exigido do contribuinte, então ele pode ter qualquer alíquota. Isso tudo faz com que ele não seja bem o IPI, ele seja mais do que o IPI, inclusive, porque o IPI é um imposto sobre produtos industrializados. O que se tem para o imposto seletivo hoje se amplia, porque ele vai nas operações, então tanto de industrialização como até mesmo de comercialização. A nossa expectativa, sim, é que ele deixe de existir até o final e a Reforma Tributária venha sem ele, provavelmente com o IVA majorado. Mas honestamente eu não vejo muito espaço para isso no momento.

Se você acaba com o imposto seletivo, não se consegue, por exemplo, esse incentivo através de tributos que existem em todo o resto do mundo, para se reduzir. Por exemplo, produtos que geram poluição ao meio ambiente, que aumentam a emissão de carbono, como é que fica essa questão, se a gente pensar do ponto de vista também de equilíbrio ambiental?

A mecânica nos outros países de IVA, em regra geral, são feitas utilizando uma alíquota majorada. Então, vamos imaginar que a alíquota do IVA no Brasil passe a ser de 25%. Essa alíquota é a alíquota padrão, tem a alíquota reduzida para aqueles produtos que eu quero estimular, como, por exemplo, ou quero facilitar o acesso, como medicamento, como educação, itens de primeira necessidade para a saúde, cesta básica, esses têm a alíquota reduzida. E aqueles que eu quero desestimular, porque geram prejuízo à saúde ou ao meio ambiente, esses têm a alíquota majorada. Então, teríamos uma alíquota de 25% padrão, uma alíquota reduzida de 10%, por exemplo, e uma alíquota majorada de 40%. Esse seria o modelo mais adequado, pensando nos outros países.

Mas o que for feito no Senado de modificação terá que voltar para a Câmara e o que veio da Câmara já foi esse imposto, da forma como ele se apresenta. Então, do seu ponto de vista, é necessária uma mudança mais ampla da proposta da Reforma?

Com certeza. Nós já temos mais de 280 emendas apresentadas pelos senadores na CCJ para alterar a PEC 45. Isso, seguramente, é um volume bastante expressivo. significa que há um desconforto dos senadores, dos setores, dos governadores em cada um dos estados, dos prefeitos, dos municípios e há um pleito para que, objetivamente, se tenha uma transformação do texto. Então, eu não tenho dúvida de que ele vai sofrer algumas mudanças, não as 280, ou mais de 280, mas uma parte dela, com certeza, sim.

Voltando para a questão da simplificação, se pensarmos nesses vários processos que a gente tem hoje na Justiça, em diversas instâncias, você tem processos administrativos no CAF, por exemplo, e você tem processos na Justiça Civil, nas varas cíveis e comerciais. Essa questão da simplificação, você acha que a gente vai ter problemas maiores, então, a partir do início da reforma? Você está se colocando contra a Reforma?

Não, não, muito boa pergunta. Eu sou a favor da Reforma, isso é muito importante. A Reforma Tributária é fundamental para o nosso país, para o crescimento, para as empresas, para as pessoas. O que nós vivemos hoje de sistema tributário é inimaginável, ele precisa realmente de uma disrupção, até acho que é pouca essa disrupção que está na PEC 45, poderia ser mais. Mas tirando esse lado da necessidade e da modelagem de um novo sistema tributário, é claro que muitas lacunas podem ter sido deixadas ou podem continuar no texto, e são essas lacunas que vão ser discutidas pelo setor produtivo, vão ser discutidas até mesmo pelos estados e pelos municípios. Aqueles que vão perder a arrecadação podem questioná-la e provavelmente o farão. Então durante esse período de acomodação, que é o período de transição, é provável sim que a gente tenha novas demandas. Isso deve se acomodar para que lá em 2033 a gente tenha um cenário tributário muito melhor do que temos hoje.

Esse tempo de transição, você acha que é muito longo, 10 anos? Muita gente tem dito que é um tempo muito longo, mas tem questões técnicas, né?

Bastante longo na verdade, eu acredito que ele poderia ser menor. Nós já poderíamos ter uma visibilidade muito maior sobre a formatação a partir dos dados. A Receita Federal em 2022 processou mais de 28 milhões de SPEDs, então o sistema público de escrituração digital, todas as obrigações acessórias que são entregues pelas empresas estão lá. Esses dados podem ser cruzados numa nova sistemática tributária prevista da PEC e nós saberíamos exatamente os efeitos das alíquotas, das bases de cálculos e todas as regras de incidência para que nós tivéssemos um período de transição menor. 

Isso geraria maior segurança jurídica, colocaria as empresas também num cenário muito mais confortável do ônus de transição e, por outro lado, tem um peso que é a mudança de sistema. Nós sabemos que não dá nem para a Receita Federal mudar todos os seus sistemas em tão pouco tempo, então pensar de 10 anos para 2 seria impossível, mas talvez de 10 para 5 seria muito melhor.

Em uma conversa recente que eu tive com alguns técnicos da Receita, eles dizem que já estão desenhando esse sistema e que o primeiro ano de 2024, a ser aprovada a reforma agora em 2023, é exatamente o ano de teste desses sistemas e que muita coisa já vem sendo feita, embora não esteja aparente para a população de uma forma geral. Como é que você lida hoje com esse cipoal tributário que eu falei no começo, como é que dá para simplificar esse sistema?

Muito bom. Hoje nós já mapeamos, por exemplo, na nossa tecnologia, mais de 2 bilhões e 100 milhões de cenários tributários no Brasil. Isso é um absurdo. Impensável. Imagina um banco de dados com 2 bilhões de linhas, é algo inimaginável de fato, porque isso gera muitas combinações a partir dos diferentes parâmetros e das diferentes variáveis de consequência, como nós chamamos. 

Então imagina aqui, um estado de origem, um estado de destino, um CFOP, uma operação diferente, uma NCM diferente, uma condição de quem vende e de quem compra distinta de regime tributário. Cada uma dessas combinações gera consequências de alíquotas e de bases de cálculos distintas. Então isso faz com que o ICMS ST, com que o próprio IPI, o PISA, o COFINS, o ICMS, o ISS tenham, sim, muitas variáveis complexas, não só para nós, tributaristas, mas até mesmo para os sistemas. 

Então os sistemas também enfrentam desafios para que eles estejam parametrizados da forma correta, para que eles consigam acompanhar as transições, as mudanças da legislação, da norma. Então tudo isso faz com que a tecnologia seja fundamental no dia-a-dia das empresas e, claro, também do próprio risco. O que o risco tem falado, o que a Receita Federal, o Ministério da Fazenda têm dito sobre testar o sistema no próximo ano, com certeza é uma boa prática, precisa ser pilotado isso para que a gente saiba quais são os seus efeitos. Mas não podemos deixar de considerar que muitos dos sistemas que estão há 5, 10 anos no SPED até hoje enfrentam desafios. 

Então não é simples, num país continental como o nosso, com 15 milhões e meio de empresas no MEI, mais 5 milhões e meio de empresas no Simples Nacional, mais 1 milhão e meio, 2 milhões de empresas no lucro presumido, mais as 200, 300 mil empresas no lucro real. Então regimes de tributação completamente distintos, condições de empresas distintas, sistemas distintos que precisam se adaptar.

Agora MEI e Simples ficaram fora da reforma, não entram. Não entram para esse novo sistema, até porque já tem um sistema bastante mais simplificado. Então a gente está falando aí de uma mudança que vai atingir 1 milhão e meio de empresas?

Na verdade não, porque essas 1 milhão e meio, 2 milhões de empresas, elas compram de empresas do MEI, elas compram de empresas do Simples também. Então muitas dessas 5 milhões e meio de empresas do Simples Nacional, por exemplo, são a chamada MEI de cadeia. Ou seja, ela vende para uma outra empresa, o famoso business to business, o B2B. E isso vai fazer com que estas empresas do Simples precisem apurar para se manterem competitivas na forma do regime normal do IVA. Ou seja, elas vão precisar apurar créditos e débitos como se não estivessem no Simples Nacional.

Elas vão ter que pagar tributos, então?

Vão, elas vão pagar os tributos igual a todas as outras empresas, em relação ao IVA. Então IBS mais CBS. Dentro do Simples Nacional, há uma composição com outros tributos. Contribuição previdenciária, por exemplo, imposto sobre a renda da pessoa jurídica, contribuição social sobre o lucro líquido.

Essa parte não entra agora?

Não entra agora, ela continua no Simples Nacional nestes tributos e no IVA ela faz por fora. É um regime normal, como nós chamamos. Como acontece hoje, para aquelas empresas que faturam mais do que R$ 3.600.000 no ano, elas já precisam apurar o ICMS em regime normal. Então até, ainda que o limite seja de R$ 4.800.000.

O projeto tem ainda uma outra complexidade que são exceções, né? Inicialmente eram só três alíquotas, digamos assim, a alíquota normal, a alíquota reduzida e o imposto seletivo. Agora a gente tem já várias exceções para bens de insumo da agricultura, a indústria também quer exceções para insumos da indústria, tem algumas áreas como educação, saúde. Essas exceções, você acredita que elas estão corretas e elas devem constar ou elas vão manter o sistema também complexo?

Não, o sistema não fica complexo em razão das exceções. As exceções são muito objetivas. O que ela torna é uma alíquota maior. Ao invés de nós termos uma alíquota, como trouxe o TCU no seu último relatório, uma alíquota talvez de 18%, 20%, nós temos uma alíquota padrão de 25%, 27%. Porque as exceções foram colocadas, então para que exista o reequilíbrio da composição de arrecadação tributária, ele precisa ser corrigido na alíquota. 

Então isso faz com que muito se questione sobre esses setores beneficiados. Eu entendo que eles não estão sendo beneficiados, eles estão, na verdade, reparando suas inconsistências. Por exemplo, quando nós pegamos o setor de educação, é um setor em crise no Brasil. Nós temos um déficit educacional brutal. Nós precisamos de uma política pública de incentivo às escolas, aos professores. Todos os mecanismos de ensino são necessários para que o nosso país se desenvolva socialmente, inclusive, não só economicamente. 

E além disso, tem o fato de que o principal insumo de uma instituição de ensino é capital intelectual. Ou seja, são pessoas, ela não vai gerar crédito. Então, se nós tirarmos hoje o sistema de educação que tributa pis e cofins a 3,65% e ISS muitos municípios a 2%, nós estamos falando de tirar um setor de uma carga tributária efetiva de 6, 7% para 20, 25%. Não fecha essa conta. De fato, nós criaríamos um problema para esse setor de educação, como para o setor de saúde, entre outros. Então, na prática, essas exceções não são privilégios. Elas são, na verdade, mecanismos de equilibrar o sistema tributário.

Agora, quando o governo deixa de arrecadar impostos desses setores, ele deixa de ter dinheiro para investir, por exemplo, na escola pública ou no SUS. Se a gente pensar desse ponto de vista de equilíbrio, talvez fosse melhor investir no serviço público, não?

É uma excelente reflexão. O desafio é que, muitas vezes, o setor público não tem capilaridade, ele não consegue alcançar, nem com velocidade, nem com qualidade tudo o que nós precisamos no Brasil. Nosso país é continental. Então, imagina, por exemplo, eu que estou aqui representando a Faculdade Brasileira de Tributação, existe uma faculdade só para cuidar de tributação no Brasil. Será que o Estado se preocuparia em criar uma faculdade assim? Provavelmente não. 

Então, por que não esse setor estar ali contemplado e fazer com que isso se multiplique pela sociedade? Veja que isso é uma boa prática, por exemplo, no Peru. O Peru estabeleceu não só o IVA zero para o setor de educação, como ele foi além, ele tirou todos os tributos, inclusive sobre a renda. Então, se hoje uma empresa privada quiser ganhar muito dinheiro, explorar comercialmente o setor educacional no Peru, ela pode ir para lá e fazer todos os seus investimentos e ter retorno disso líquido, sem nenhuma tributação. Por que o Peru faz isso? Para estimular a atividade empreendedora? Muito mais do que isso, ele faz para estimular o ensino.

O projeto inicial trazia o cashback, ou seja, a devolução de uma parte do dinheiro utilizado pelas camadas populacionais mais pobres para compra de alimentos e para algumas outras coisas. E tem um outro mecanismo também, que é a redução da alíquota. O que você acha que seria mais adequado?

O cashback me preocupa bastante, na verdade, porque o cashback significa dinheiro no tempo, como nós costumamos dizer. Então, imagina você que é uma pessoa que ganha um salário mínimo por mês, ela não pode esperar, ela não pode se dar ao luxo de esperar um cashback que retorna daqui 10 dias, 30 dias, ou pior, 60 dias. Então, é muito tempo, esse tempo de distância entre o gasto,  depende do tributo até a volta, até o retorno na conta corrente desse contribuinte. Isso pode ser longo demais a ponto de ele não ter o que comer, a ponto de não conseguir pagar a energia elétrica da casa dele. Então, seria mais eficaz e mais rápido que nós fizéssemos na alíquota. 

Isso é uma questão de gestão, de operacionalização. Por outro lado, o que se objetiva com o cashback é poder determinar o contribuinte. Ou seja, eu não coloco alíquota generalizada para dizer que o item da cesta básica é importante, porque todos compram o item da cesta básica e eu não sei se é o rico ou se é o pobre que está comprando. Então, o critério para se fazer isso no cashback, em tese, passa a ser melhor, esse controle de forma objetiva das pessoas que têm necessidade e não de todas as pessoas que consomem aqueles itens.

E é possível transformar isso em um processo mais rápido? Por exemplo, o Rio Grande do Sul tem alguma experiência nisso. A gente tem hoje cashback na loja, você vai no supermercado, instantâneo, passa lá, não, o preço é esse, mas como você é um cliente preferencial, você é um cliente com CPF X ou Y, você tem já um desconto ali. O governo, você acha que não tem capacidade de fazer uma operação desse tipo?

Com certeza tem capacidade, isso é possível, espero que seja assim, inclusive. Será muito mais confortável e adequado para toda a população. Mas o fato é que nós temos alguns inconvenientes importantes. Por exemplo, a empresa pode não ter recolhido ainda o imposto. Então, como é que eu vou fazer o back se eu não tenho cash? Essa é a brincadeira que você faz sempre, o cashback tem que ter entrado dinheiro para poder devolver. 

Então, a União vai antecipar esse dinheiro que ela nem recebeu ainda e ela vai ter condições de fazer isso? Que montante é esse? Então, há condições ainda que precisam ser debatidas mais amplamente, mas com certeza, se nós determinarmos um prazo curto de devolução do dinheiro, esse mecanismo pode ser muito saudável.

Qual é a mudança que você acredita mais importante a ser feita nesse momento no Senado?

Com certeza o imposto seletivo, que hoje dá superpoderes para o Poder Executivo. Isso me parece bastante temerário, principalmente do ponto de vista de segurança jurídica e de viabilização econômica dos investimentos. Então, isso pode afastar o investidor, pode afastar o empreendedor e pode afastar até mesmo o consumo por inviabilizar alguns itens que, eventualmente, possam vir a ser caracterizados como maléficos à saúde ou ao meio ambiente. Então, esse é o principal elemento que eu acredito que precisa ser modificado de forma imediata na PEC 45.

E trocar, então, por uma alíquota majorada?

Uma alíquota majorada ou, pelo menos, restringir as condições do imposto seletivo, para que ele não possa, por exemplo, ser feito pelo Poder Executivo, que ele seja iniciado pelo Senado, por exemplo.

Para finalizar, o Conselho tem recebido bastante observações, digamos assim, dos parlamentares, correto?


Sim, o Conselho Federativo, na nossa visão, ele pode ferir, sim, o Pacto Federativo. Isso por si só já é um problema constitucional, nós já temos um desafio de norma. Por outro lado, o Conselho Federativo, pode até organizar melhor o sistema, mas nesta organização, o quanto de poder se dá e o quanto de poder se tira dos entes que estão legislando ou que pretendem legislar e fiscalizar. 

Isso, com certeza, é um ponto ainda de muitos debates. Temos muitas emendas apresentadas para que o Conselho Federativo tenha a sua estrutura alterada. Então, assim como eu acredito que o imposto seletivo, se continuar existindo, precisa ter a sua estrutura completamente modificada, penso da mesma forma para o Conselho Federativo.